更好建設金融穩(wěn)定長效機制 守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線

——人民銀行副行長宣昌能在2022金融街論壇年會上的講話

（2022年11月21日）

尊敬的各位來賓，朋友們：

　　晚上好！非常高興出席金融街論壇年會，預祝大會圓滿召開。

　　大家都知道，當前，全球發(fā)展面臨不少新挑戰(zhàn)和不確定性，國際金融風險增加。通脹持續(xù)維持高位，成為全球經(jīng)濟的最大挑戰(zhàn)。百年變局和世紀疫情疊加，主要發(fā)達經(jīng)濟體央行快速收緊貨幣政策，全球經(jīng)濟衰退跡象已經(jīng)顯現(xiàn)，或將進入滯脹狀態(tài)。值得關注的是，新冠疫情導致政府債務大幅增加，企業(yè)和家庭部門的資產(chǎn)負債表受到損害，全球杠桿率高企，金融市場容易受到情緒和宏觀政策因素等的影響，債務較重的部分經(jīng)濟體對全球融資緊縮更加敏感，一些脆弱國家的經(jīng)濟金融走向有很大的不確定性。

　　從國內(nèi)看，近期國民經(jīng)濟主要指標恢復企穩(wěn)，積極因素累積增多，總體運行在合理區(qū)間。但也要看到，我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存時期，國內(nèi)經(jīng)濟恢復基礎仍不牢固。

　　黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國金融業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定取得歷史性的偉大成就，金融服務實體經(jīng)濟能力和水平顯著提高，金融風險整體收斂、總體可控，金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推進。同時也要看到，當前金融服務高質量發(fā)展任務艱巨，金融改革發(fā)展穩(wěn)定面臨一系列新課題新挑戰(zhàn)，國內(nèi)依然存在金融風險隱患，防范金融風險還須解決許多重大問題。

　　黨的二十大報告明確指出，要守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。我們必須深入學習貫徹黨的二十大精神，把習近平新時代中國特色社會主義思想貫徹落實到金融工作的各方面、全過程。必須按照黨中央決策部署，深化金融體制改革，推進金融安全網(wǎng)建設，持續(xù)強化金融風險防控能力。在此，我借這個機會，與大家交流關于扎實推進金融穩(wěn)定長效機制建設的一些體會和思考。

　　一、巴塞爾協(xié)議III與系統(tǒng)性金融風險防范

　　牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，切實維護金融穩(wěn)定，已是我國金融監(jiān)管的重中之重。資本是銀行承擔風險和吸收損失的首要資金來源，建立資本約束機制是促進商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營的重中之重。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）在資本金約束規(guī)則的基礎上，逐步推動形成銀行業(yè)的監(jiān)管規(guī)則體系。

　　2008年國際金融危機后，巴塞爾委員會先后于2010年12月和2017年12月發(fā)布了《增強銀行和銀行體系穩(wěn)健性的全球監(jiān)管框架》和《后危機改革的最終方案》兩份巴塞爾協(xié)議III框架文本，在文中對資本工具的定義進行了調(diào)整，提出杠桿率、流動性覆蓋率、凈穩(wěn)定資金比例等監(jiān)管要求，強化了流動性監(jiān)管，增加流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比率指標，提出資本留存緩沖和逆周期資本緩沖的要求，體現(xiàn)了宏觀審慎監(jiān)管理念，形成了宏觀審慎和微觀審慎相結合的全新金融監(jiān)管框架。

　　隨著《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》最終版落地在即，我國開始籌備相關管理辦法的修訂工作。今年7月1日，在銀保監(jiān)會發(fā)布的《中國銀保監(jiān)會2022年規(guī)章立法工作計劃》中，就明確提出了關于《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》的修訂計劃。

　　然而，巴塞爾協(xié)議III也絕非萬能藥，還存在一些不足。從防范和化解金融風險的角度，巴塞爾協(xié)議III主要還是圍繞資本監(jiān)管這一指標進行“修修補補”，對于系統(tǒng)性風險的管理主要集中在微觀層面的改進，并未觸及本質制度安排。系統(tǒng)性風險的防范還需要其他配套制度和措施同向發(fā)力。

　　二、實施并完善存款保險制度

　　存款保險是防止擠兌、促進銀行體系穩(wěn)定運行的一項基礎性制度安排，是現(xiàn)代金融安全網(wǎng)的重要組成部分。在多年深入調(diào)查研究和廣泛征求意見的基礎上，2015年我國《存款保險條例》正式實施，2022年6月末全國共有4018家投保機構。

　　我國存款保險制度旨在加強對存款人的保護，推動形成市場化的風險防范和處置框架，建立維護金融穩(wěn)定運行的長效機制，促進金融改革和銀行業(yè)健康發(fā)展，目前這方面的作用正在逐步顯現(xiàn)。在包商銀行等高風險中小銀行風險處置過程中，存款保險的很多功能得到了有效發(fā)揮。隨著風險差別費率、早期糾正、風險處置等核心機制逐步發(fā)揮作用，未來對存款類金融機構的市場約束更強，有助于及時防范和化解金融風險，進一步提升金融安全網(wǎng)的整體效能，助推金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

　　三、健全宏觀審慎管理體系

　　2008年國際金融危機后，國際社會從“逆周期、防傳染”的視角，重新檢視和強化金融監(jiān)管安排，完善分析框架和監(jiān)管工具，強化宏觀審慎管理在某種意義上已成為全球性共識。健全宏觀審慎管理體系，避免金融風險跨機構、跨市場傳染，加強對系統(tǒng)重要性金融機構的統(tǒng)籌監(jiān)管，逐步將主要金融活動、金融市場、金融機構和金融基礎設施納入宏觀審慎管理。

　　從全球看，近年來，主要經(jīng)濟體貨幣政策超常寬松、政府部門過度舉債、資產(chǎn)市場泡沫化嚴重、金融產(chǎn)品復雜化等問題反復引發(fā)金融隱憂。例如，近期英國政府減稅計劃引起金融市場大幅震蕩，英格蘭銀行被迫暫緩收緊貨幣政策，來穩(wěn)定金融市場。

　　我國在宏觀審慎管理方面取得了積極進展，如，2020年9月，發(fā)布了《關于建立逆周期資本緩沖機制的通知》；2021年12月，發(fā)布了《宏觀審慎政策指引（試行）》，等等。中央銀行如何有效實施宏觀審慎管理，如何與貨幣政策良好配合形成雙支柱宏觀政策框架，仍然是一個值得探索的前沿課題。

　　四、加強全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力建設

　　全球系統(tǒng)重要性金融機構規(guī)模大、復雜性高、與其他金融機構關聯(lián)性強，在金融體系中提供關鍵的金融服務，對整個金融體系高效運行有著重要影響。在2008年金融危機中，西方國家通過提供擔保、直接注資、購買問題資產(chǎn)等方式救助大型銀行集團，付出了高昂的公共成本，不但增加了財政負擔，還導致“大而不能倒”的道德風險?？倱p失吸收能力（TLAC）就是在這個背景下提出的，TLAC強調(diào)應當由股東和機構債權人先行吸收損失，降低公共資金救助成本，力圖從根本上解決“大而不能倒”問題。

　　2015年，金融穩(wěn)定理事會（FSB）正式發(fā)布《TLAC條款》，對全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）提出了TLAC要求，要求確保全球系統(tǒng)重要性銀行在處置中具備充足的損失吸收和資本重組能力，在陷入危機時，首先采取“內(nèi)部紓困（bail-in）”或“自救”的方式，維持關鍵業(yè)務和服務功能的連續(xù)性，避免動用公共資金進行“外部援助（bail-out）”。目前，TLAC監(jiān)管國際標準已成為相關國家監(jiān)管當局和市場參與者評估單家全球系統(tǒng)重要性銀行穩(wěn)健性的重要指標。

　　2011年以來，中國銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設銀行相繼被認定為全球系統(tǒng)重要性銀行，未來交通銀行、招商銀行等也可能進入全球系統(tǒng)重要性銀行名單。

　　加強我國全球系統(tǒng)重要性銀行TLAC建設，保障其具有充足的損失吸收和資本重組能力，有助于增強我國金融體系的穩(wěn)定性和健康性，防范化解系統(tǒng)性金融風險。去年10月，人民銀行、銀保監(jiān)會和財政部發(fā)布《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），對我國全球系統(tǒng)重要性銀行提出了TLAC監(jiān)管要求，構建了全面的TLAC監(jiān)管框架，有助于提高全球系統(tǒng)重要性銀行服務實體經(jīng)濟和抵御風險能力，增強我國金融體系的穩(wěn)定性和健康性。

　　今年4月，人民銀行、銀保監(jiān)會發(fā)布《關于全球系統(tǒng)重要性銀行發(fā)行總損失吸收能力非資本債券有關事項的通知》，在我國正式推出TLAC非資本債券這一創(chuàng)新型工具，進一步拓寬了我國全球系統(tǒng)重要性銀行的TLAC補充渠道，豐富了債券市場產(chǎn)品序列，對我國金融市場的發(fā)展具有積極意義。

　　《管理辦法》以我國系統(tǒng)重要性銀行為監(jiān)管對象，構建了我國的TLAC監(jiān)管框架，對TLAC定義、構成、達標要求、監(jiān)督檢查和信息披露等方面進行了全面規(guī)范。應該說，我國的TLAC框架在與國際金融監(jiān)管標準接軌的同時，也充分考慮了我國銀行業(yè)發(fā)展實踐。具體而言，主要體現(xiàn)在以下方面：

　　一是明確TLAC非資本債務工具的合格標準，理順現(xiàn)有各類工具的損失吸收順序；二是借鑒相關國際經(jīng)驗，允許存款保險基金計入TLAC；三是合理安排TLAC非資本債務工具實施資本扣減規(guī)則的過渡期；四是強化監(jiān)督檢查要求，將TLAC監(jiān)管與我國全球系統(tǒng)重要性銀行的處置機制建設相結合，審查全球系統(tǒng)重要性銀行的恢復與處置計劃，評估TLAC工具的可執(zhí)行性。

　　關于進一步推動我國TLAC達標，有以下幾點思考和建議。

　　一是落實主體責任，國內(nèi)全球系統(tǒng)重要性銀行應建立完善的TLAC內(nèi)部管理機制，制訂中長期TLAC達標規(guī)劃，確保2025年和2028年起分別滿足TLAC監(jiān)管要求。

　　二是推進TLAC工具的外源補充。統(tǒng)籌規(guī)劃資本工具、TLAC非資本債務工具的發(fā)行。

　　三是推動TLAC工具發(fā)行，加大市場培育力度。應繼續(xù)加大對TLAC非資本債務工具的市場培育力度，改善發(fā)行環(huán)境，拓寬投資者范圍，鼓勵我國全球系統(tǒng)重要性銀行赴境外市場發(fā)行TLAC非資本債務工具。

　　四是完善制度框架，夯實法律基礎。在《管理辦法》基礎上，進一步研究TLAC信息披露、內(nèi)部TLAC規(guī)則等，不斷完善我國TLAC監(jiān)管制度體系，提高全球系統(tǒng)重要性銀行在境內(nèi)外的可處置性。

　　此外，可以考慮以修訂《商業(yè)銀行法》等相關法律為契機，進一步細化和明確銀行破產(chǎn)債權等級序列，將TLAC非資本債務工具的清償順序和損失吸收能力進一步明確化、清晰化，更好地保障各類債權人在處置階段的合法權益，確保處置程序有序展開。

　　金融是經(jīng)營管理風險的行業(yè)，防范化解金融風險是金融工作的永恒主題。人民銀行堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹落實黨的二十大精神，走中國特色金融發(fā)展之路，持續(xù)抓好金融改革發(fā)展穩(wěn)定工作，建立維護穩(wěn)定的金融長效機制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

　　最后，感謝各界對金融工作的關心和對人民銀行工作的支持！再次祝賀金融街論壇隆重舉辦并取得圓滿成功！

　　謝謝大家！